04.10.2015 Информация о работе Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в ходе байкальской лесопожарной катастрофы 2015 года

За первые девять месяцев 2015 года в России произошли четыре крупнейшие катастрофы с пожарами на природных территориях, приведшие к потере больших площадей лесов и (или) массовым пожарам в населенных пунктах с гибелью людей:

в Забайкальском крае (с 20 марта по 25 мая, пик горимости - 13 апреля);

в Республике Хакасия (12 апреля - пик травяных палов с массовой гибелью людей);

в Амурской области (18 июня - 20 июля - целиком скрыта от официального учета);

в Иркутской области и Бурятии (с 22 июля по настоящее время, пики горимости 24 августа и 4 сентября).

Последняя из них - Байкальская пожарная катастрофа 2015 года - нанесла наибольший ущерб ценным природным территориям, в том числе трем государственным заповедникам, двум национальным паркам и объекту Всемирного наследия ЮНЕСКО "Озеро Байкал". По предварительным данным, пройденная лесными пожарами площадь за период этой катастрофы в Иркутской области и Республике Бурятия составила от 1,2 до 1,5 млн. га.

Байкальская пожарная катастрофа 2015 года показала практически полную недееспособность Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в области охраны природных территорий от пожаров.

По действующему законодательству, финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидаций ЧС, возникших вследствие лесных пожаров, является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 24 федерального закона от 21 декабря 1984 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

В обычных условиях расходы на осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров финансируются из лесных субвенций субъектов РФ, объем которых рассчитывается исходя из площади резервных и эксплуатационных лесов и трех коэффициентов, отражающих различные среднемноголетние показатели (постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 838<1> ).

Нераспределенный резерв субвенций не может превышать 5% от общего объема лесных субвенций (ст. 133 Бюджетного кодекса РФ) - при ЧС с лесными пожарами межрегионального характера это стоимость нескольких дней работы по тушению лесных пожаров.

Средства на борьбу с лесными пожарами при существенном превышении среднемноголетнего уровня пожарной опасности по погодным условиям, а также на тушение лесных пожаров в резервных лесах (составляющих 28% от земель, на которых расположены леса, в Иркутской области и Республике Бурятия) в рамках переданных им лесных полномочий не получают. Собственных средств на ликвидацию крупномасштабных ЧС, связанных с лесными пожарами, у подавляющего большинства субъектов РФ нет. Арендаторы лесных участков по действующему законодательству обязаны лишь принимать все возможные меры по недопущению распространения пожаров, но не тушить их и не ликвидировать ЧС (ст. 53.4 Лесного кодекса РФ).

Создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и ликвидация чрезвычайных ситуаций являются функциями Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - РСЧС (ст. 4 вышеупомянутого федерального закона от 21 декабря 1984 года № 68-ФЗ).

Постоянно действующими органами управления единой системы являются на федеральном уровне - МЧС и подведомственные федеральным органам исполнительной власти функциональные подразделения РСЧС, а на межрегиональном уровне - территориальные органы МЧС (постановление Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794<2> ).

13 августа 2015 года на заседании Правительства РФ был рассмотрен вопрос о мерах по совершенствованию РСЧС. По итогам этого рассмотрения было принято решение: МЧС России, Минобороны России, Минприроды России и Рослесхозу совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять необходимые меры по ликвидации пожаров на природных территориях, обеспечив привлечение к этой работе необходимых сил и средств независимо от их ведомственной принадлежности, а министру МЧС В.А.Пучкову обеспечить координацию этой работы.

Уже на следующий день, 14 августа, МЧС России заявило (в том числе в сообщении на своем официальном сайте), что "всего к ликвидации природных пожаров на территории СФО привлечено свыше 42000 человек"<3> . 30 августа директор Департамента надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России заявил, что "сейчас в тушении пожаров в Сибири участвует не только МЧС России, но и министерство обороны, органы местного самоуправления, представители лесного хозяйства, добровольцы. Всего около 50 тысяч человек"<4> .

Однако, до самих лесных пожаров эти колоссальные силы, о которых сообщило МЧС, так и не добрались. Согласно сводке ФБУ "Авиалесоохрана", 14 августа по всей России для тушения лесных пожаров привлекались 4227 человек, 30 августа - 5401 человек. В остальные дни на протяжении всей Байкальской лесопожарной катастрофы 2015 года количество людей, непосредственно участвовавших в тушении лесных пожаров, составляло 4-5 тысяч человек, то есть примерно в десять раз меньше, чем было заявлено в сообщениях МЧС.

Информация ФБУ "Авиалесоохрана" подтверждается публиковавшимися в этот же период данными органов государственной власти субъектов РФ, сообщениями в СМИ, свидетельствами очевидцев. Таким образом, реальная численность людей, принимавших участие в тушении лесных пожаров на территории Сибирского федерального округа, во время Байкальской пожарной катастрофы была примерно вдесятеро меньшей, чем та, о которой заявляло МЧС России.

Примерно так же обстояли дела и с привлеченной к тушению пожаров техникой. 14 августа МЧС России сообщило, что на ликвидации природных пожаров на территории Сибирского федерального округа задействовано 8900 единиц техники - а реальное количество привлеченной к тушению техники, согласно сводке Авиалесоохраны от 14 августа, составляло всего 612 единиц.

Примеры свидетельств и оценок очевидцев, показывающих неэффективность привлекавшихся к борьбе с лесными пожарами дополнительных сил РСЧС, в том числе непосредственно от МЧС России:

Александр Пруидзе, известный лесопромышленник, владелец базы отдыха в Бурятии<5> : "В настоящее время на моей базе в Гурулево МЧС на отдыхе 3 -тий день !! Не два ,не три человека и даже не десять !! а целых 50 !!! Спрашиваю у командира : - почему не на пожаре ? Ответ : А никто нас не везет на пожар ! и сидим вот" (опубликовано 3 сентября - накануне официального пика площади действующих на Байкале лесных пожаров);

Сергей Перевозников, участник и один из организаторов добровольческого отряда по тушению лесных пожаров в Иркутской области<6> : "наиболее эффективна на тушении пожаров авиалесоохрана, за ней следом идут волонтеры и лесники. Первые более мотивированы, вторые профессиональны. Присутствие на лесных пожарах бесполезного и дорогого МЧС только снижает эффективность работы лесников, потому что спасатели в данном случае являются балластом для профессионалов.Лесной кодекс убил лесную охрану, зато МЧС распух, как на дрожжах. Не спорю, там хорошие люди, каждый по отдельности, но в целом эта система заточена только под сохранение и воспроизведение себя".

На уровне субъектов Российской Федерации привлечение дополнительных сил к тушению лесных пожаров производится в соответствии со сводными планами тушения лесных пожаров (ст. 53.3 Лесного кодекса РФ). По данным Федерального агентства лесного хозяйства, сводным планом тушения лесных пожаров по Иркутской области предусматривалось привлечение к тушению лесных пожаров в 2015 году дополнительных сил в количестве 7375 человек, по Республике Бурятия - 7752 человека. Дефицит дополнительных сил пожаротушения составил в Иркутской области 95%, в Республике Бурятия 99%<7> . Таким образом, сводные планы пожаротушения, по сути своей определяющие, как должна была сработать РСЧС в ситуации с катастрофическими лесными пожарами на Байкале, также в основном не сработали.

Особого упоминания заслуживает ситуация с добровольной пожарной охраной. После катастрофических лесных пожаров 2010 года правовая база добровольной пожарной охраны была полностью переработана, принят специальный федеральный закон от 6 мая 2011 года № 100-ФЗ. По данным МЧС России, приведенным на официальном сайте министерства, сейчас численность личного состава общественных объединений пожарной охраны составляет 913741 человек, 897095 добровольных пожарных внесено в реестр добровольных пожарных, из них застраховано 417387 добровольных пожарных. По состоянию на 1 января 2015 года численность добровольной пожарной охраны в Республике Бурятия составляла 4016 человек, в Иркутской области - 19129 человек<8> . Однако, это колоссальное количество "официальных" добровольцев в тушении пожаров на природных территориях также не принимало участие; вместо этого и в Иркутской области, и в Бурятии самоорганизовывались группы "неофициальных", "нереестровых" добровольцев, которые и оказали серьезную помощь в тушении пожаров (и продолжают тушить торфяные пожары сейчас, после официального "закрытия" чрезвычайной ситуации).

Наконец, крайне неэффективно сработала система РСЧС в ситуации с торфяными пожарами на Байкале (крупные торфяные пожары действуют до сих пор как в Иркутской области, так и в Республике Бурятия). В Иркутской области торфяные пожары в окрестностях Иркутска и Ангарска неоднократно в течение 2015 года приводили к задымлению как поселений, так и автодорог - но эффективные меры по выявлению источников дыма, организации тушения торфяников и привлечения виновных к ответственности начали приниматься только после вмешательства Западно-Байкальской межрайонной прокуратуры. Из-за того, что меры были приняты несвоевременно (с многомесячной задержкой), потушить торфяные пожары до настоящего времени не удалось.

В Республике Бурятия торфяные пожары охватили площадь примерно в тысячу гектаров в Кабанском районе, неоднократно становились причиной опасного для здоровья людей задымления поселений, автомобильных и железных дорог - но вплоть до третьей декады сентября тушением торфяников занимались только органы местного самоуправления и самоорганизовавшиеся добровольцы (ни те, ни другие не обладают необходимыми силами и средствами для тушения тысячи гектаров торфяных пожаров). ГУ МЧС по Республике Бурятия, несмотря на обращения к нему, на пожары не отреагировало и мер по их тушению принимать не стало<9> .

Все вышеизложенное однозначно свидетельствует о том, что Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - РСЧС в случае с Байкальской лесопожарной катастрофой 2015 года не сработала:

ни в части создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС,

ни в части обеспечения готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации ЧС,

ни в части собственно ликвидации ЧС.

Наиболее дееспособными элементами РСЧС (в рамках тех сил, средств и возможностей, которыми располагали) оказались:

 - лесохозяйственные и лесопожарные организации, подведомственные органам управления лесами субъектов РФ (в большей степени в Бурятии, в меношей - в Иркутской области), работники заповедников и национальных парков;

 - федеральный резерв ПДПС ФБУ "Авиалесоохрана" (в основном в Бурятии, где часть резерва была привлечена заблаговременно; в Иркутской области из-за больших масштабов сокрытия даных о лесных пожарах привлечение резерва произошло уже тогда, когда оно ничем не могло помочь);

 - лесопользователи (не все, но многие);

 - самоорганизующиеся добровольцы в обоих субъектах РФ;

 - органы местного самоуправления ряда муниципальных районов и поселений.

С учетом этого, представляется совершенно необходимой коренная перестройка всей Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - РСЧС, начиная с органов ее управления (МЧС России и подведомственной ему системы НЦУКС), с целью сокращения неэффективных забюрократизированных управленческих структур и развития дееспособных подсистем и элементов.

В краткосрочной перспективе, пока такая реформа не проведена, необходимо предусмотреть перераспределение бюджетного финансирования в пользу тех органов и организаций, которые показали наибольшую способность организовать охрану лесов и поселений от угрожавших им лесных пожаров:

 - лесохозяйственных и лесопожарных организаций в субъектах РФ;

 - органов местного самоуправления (в части, относящейся к обеспечению пожарной безопасности);

 - федерального резерва парашютно-десантной пожарной службы ФБУ "Авиалесоохрана".

 - - - - - - - - - - - - - -

1. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 838 "Об утверждении Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации".

2. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"

3. Публикация на сайте МЧС России: http://www.mchs.gov.ru/dop/info/smi/news/item/4711913/

4. Публикация в Российской газете: http://www.rg.ru/2015/08/30/mchs-site.html

5. Публикация в блоге Александра Пруидзе: https://www.facebook.com/alexander.prui ... nref=story

6. Публикация "Лесной кодекс - книга зла" в МК-Байкал http://baikal.mk.ru/articles/2015/09/25 ... a-zla.html

7. Эти данные были приведены на заседании рабочей группы по вопросам лесного хозяйства и развития лесопромышленного комплекса Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды 17 сентября 2015 года.

8. Сводка на сайте МЧС РФ: http://www.mchs.gov.ru/upload/site1/doc ... Ya9SQi.pdf

9. Подробное описание ситуации с торфяными пожарами в Бурятии: viewtopic.php?f=9&t=18501http://www.forestforum.ru/viewtopic.php?t=18541

---