15.10.2013 Проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами контроля (надзора)

Изменения законодательства и динамичное развитие экономики диктуют необходимость усиления прокурорского надзора в сфере соблюдения прав предпринимателей. Основная задача прокуроров - поддержка средствами надзора предпринимателей, борьба с избыточными административными барьерами. В течение 8 месяцев 2013 года прокурорами выявлено порядка полутора тысяч нарушений в этой сфере, принято 450 актов прокурорского реагирования, по которым в административном и дисциплинарном порядке наказано 141 должностное лицо. Органами прокуратуры республики предотвращено проведение порядка 100 внеплановых проверок предпринимателей путем использования механизма согласования.

Прокурорами установлены ограничения конкуренции при размещении заказов, незаконное делегирование властных контрольных полномочий казенным учреждениям, вскрыты факты создания административных барьеров должностными лицами в процессе реализации разрешительных функций. Однако подавляющее большинство нарушений выявлено при проведении плановых и внеплановых проверок контролирующими органами

Прокурорская практика показывает, что не всегда предприниматели в должной мере умеют обращаться с существующими защитными инструментами. И зачастую просто из-за того, что недостаточно хорошо знают действующее законодательство в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Общий порядок проведения мероприятий по контролю (надзору) выглядит следующим образом.

Проверки бывают двух видов: плановые и внеплановые.

Плановые проверочные мероприятия в отношении конкретного субъекта предпринимательской деятельности отдельно взятым контролирующим органом должны проводиться не чаще чем один раз в три года. Исключение составляют лишь предприниматели, осуществляющие деятельность в сферах здравоохранения, образования и в социальной сфере — они могут проверяться и более часто. Кроме того, ежегодным проверкам могут подвергаться теплоснабжающие и теплосетевые организации, организации-потребители тепловой энергии.

Плановые проверки проводятся на основании ежегодного плана, который после его формирования размещается в сети Интернет в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения проверок. В плане указываются данные проверяемого субъекта предпринимательства, цели и основания проверки, дата и сроки ее проведения, а также наименование органа, который, собственно, и будет осуществлять проверку.

Плановая проверка может быть как документарной (когда проверяющие работают со сведениями, содержащихся в различных документах), так и выездной, то есть проходящей по месту работы предпринимателя.

Основанием для внеплановой проверки может служить истечение срока исполнения субъектом предпринимательской деятельности ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения; поступление в контролирующие органы в той или иной форме информации о возникновении угрозы или уже состоявшемся причинении вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также информации об угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Основанием для проведения внеплановой проверки может стать и поступление в контролирующие органы информации от граждан о том, что их права как потребителей были нарушены. К основаниям для проведения внеплановых проверочных мероприятий, перечисленным в Законе, относится еще и приказ (распоряжение) руководителя контролирующего или надзорного органа, изданный в соответствии с поручениями Президента или Правительства РФ.

Внеплановая проверка, так же как и плановая, может проводиться в документарной или выездной форме.

Необходимо отметить, что в большинстве случаев для проведения внеплановой проверки контролирующие органы должны согласовать свои действия с прокуратурой, и только после получения согласования приступить к внеплановой проверке.

Проверки исполнения предпринимателями ранее выданных им предписаний и проверки по фактам нарушения прав потребителей (когда заявление о таком факте поступило непосредственно от пострадавшего гражданина), проверки, проводимые в рамках исполнения поручения Президента или Правительства РФ проводятся без согласования с прокуратурой. Также не подлежат согласованию с прокуратурой случаи проведения проверки по не терпящему отлагательства факту, например, когда деятельность предпринимателя реально причиняет вред жизни или здоровью граждан. В данном случае проверяющие, уже приступив к проверке, уведомляют о начале ее проведения прокуратуру в течение 24 часов, получая в дальнейшем необходимое согласование.

Как выездная, так и документарная проверка (вне зависимости от того плановая или внеплановая) начинается с издания соответствующего распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя контролирующего органа. Издание подобных распоряжений или приказов является неотъемлемой прерогативой именно руководителя контролирующего органа либо его заместителя. Инициирование проверки другими должностными лицами недопустимо, поскольку они не обладают такими полномочиями.

В распоряжении или приказе о проведении проверки указываются данные конкретных должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов. Именно они и только они могут проводить проверку субъекта предпринимательской деятельности. Если кто-то из проверяющих не указан в содержащемся в распоряжении перечне должностных лиц, то предприниматель, подвергшийся проверке, вправе не допустить это лицо к проведению проверки, не боясь того, что в дальнейшем к нему будут применены какие-то штрафные санкции.

Кроме того, в распоряжении или приказе указываются и другие существенные моменты: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; перечень документов, представление которых со стороны предпринимателя необходимо для достижения целей и задач проверки. Если кто-то из проверяющих пытается выйти за пределы возложенных на него задач, требует у проверяемого не указанные в распоряжении документы, то предприниматель вполне обоснованно может отказать в удовлетворении этих требований. Более того, результаты проверок, проведенных с грубыми нарушениями требований Закона об организации и проведении проверочных мероприятий (эти нарушения перечислены в ст. 20 Федерального закона №294-ФЗ от 26.12.2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"), не имеют доказательственной силы и подлежат отмене.

О начале проведения плановой или внеплановой проверки субъект предпринимательской деятельности должен быть заранее уведомлен. О начале проведения плановой проверки предприниматель должен быть проинформирован надлежащим образом в течение трех рабочих дней до проверочных мероприятий, о внеплановой проверке – за исключением ряда случаев, необходимо проинформировать не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

После того, как проверяющие прибыли для проведения проверки к предпринимателю они должны вручить под роспись проверяемой стороне (это может быть сам предприниматель, руководитель юридического лица или их уполномоченные представители) копии распоряжения или приказа о проведении проверки, копию документа о согласовании проверки с прокуратурой (если получение согласия прокуратуры было необходимо). Одновременно с этим проверяющие должны предъявить свои служебные удостоверения, чтобы у предпринимателя не возникало сомнений относительно того, что в проверке принимают участие именно те лица, которые указаны в распоряжении или приказе о проверочных мероприятиях. Также предприниматель вправе потребовать от проверяющих предоставить ему информацию о тех контролирующих или надзорных органах, которые они представляют, а также о подключенных к проверке экспертах.

Проверяющие не вправе осуществлять проверку в случае отсутствия при ее проведении предпринимателя, руководителя предприятия или уполномоченных ими лиц. Также проверяющие не должны отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды без оформления протоколов об отборе указанных образцов и проб. Не вправе они и превышать установленные сроки проведения проверок.

Результаты проверочных мероприятий оформляются в виде акта по установленной форме в двух экземплярах. В акте отражаются выявленные в ходе проверки нарушения и сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки представителей проверяемой организации. К акту проверки прилагаются объяснения работников субъекта предпринимательской деятельности, на которых возлагается ответственность за выявленные нарушения. Акт проверки следует подписывать только после тщательного его изучения.

Прокуратурой республики в ходе мониторинга законности проведенных плановых и внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей выявлены отдельные группы грубых нарушений порядка проведения проверок.

Так, установлено, что территориальными подразделениями УНД ГУ МЧС России по РС(Я) практикуется выход за пределы предмета проверки (выявление в ходе проверки исполнения ранее выданного предписания новых нарушений и выдача по ним новых предписаний), а также выдача повторных предписаний по неустраненным нарушениям, указанным в ранее выданных предписаниях. Каждый раз, наряду с выдачей предписаний, органом контроля принимаются меры по привлечения виновных лиц к предусмотренной законом административной ответственности за нарушений правил пожарной безопасности.

Подобная практика образует, в конечном итоге, непрерываемый цикл проведения внеплановых проверок, что не только противоречит требованиям Федерального закона 294-ФЗ, но и грубо нарушает права проверяемого субъекта.

Наиболее подвержены указанным нарушениям юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Лишь единицы решаются в судебном порядке оспорить рассматриваемые неправомерные действия должностных лиц надзорного органа.

К примеру, решением Мирнинского районного суда от 30.01.2013 года удовлетворена жалоба Государственного казенного учреждения «Мирнинский социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних «Харысхал» на постановление заместителя начальника отдела надзорной деятельности Мирнинского района УНД ГУ МЧС России по РС(Я), которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 ст. 20.4 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 150 000 рублей. По результатам рассмотрения дела незаконное постановление органа административного принуждения отменено. Судом указано, что фактически должностные лица надзорного органа каждый раз, приходя на проверку, находят все новые, ранее не установленные нарушения правил пожарной безопасности и поэтому формально могут привлекать учреждение к ответственности бесконечно. Оспариваемое постановление о привлечении учреждения к административной ответственности вынесено по ранее не выявлявшимся нарушениям правил пожарной безопасности, оптимальный срок для устранения нарушений органом надзора не дан. В этой связи субъективная сторона правонарушения (вина в форме неосторожности, самонадеянности или небрежности) в действия учреждения отсутствует.

К другой группе нарушений, влекущих грубое ущемление прав предпринимателей, относятся проверки со стороны органов, юридических лиц и межведомственных комиссий, не обладающих полномочиями по осуществлению контроля (надзора), а также проверки, проводимые уполномоченными органами контроля (надзора) в отсутствие правовых оснований.

К примеру, мерами реагирования, принятыми прокуратурой республики, пресечено проведение Министерством транспорта и дорожного хозяйства РС(Я) незаконных проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси. В частности, при изучении протокола заседания Республиканской комиссии по обеспечению дорожного движения в Республике Саха (Якутия) №1 от 18.01.2013 года установлено, что Министерству транспорта и дорожного хозяйства РС(Я) совместно с Управлением ГИБДД МВД по РС(Я) предложено проводить с 01 марта 2013 года мероприятия по проверке автотранспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа легковым такси в городском округе «Город Якутск». Во исполнение указанного протокола Министерства транспорта и дорожного хозяйства РС(Я) разработан график проведения проверочных мероприятий. Начало проверок запланировано с 11 марта 2013 года.

В связи с тем, что правовых оснований для проведения Министерством рассматриваемых проверочных мероприятий по государственному контролю в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, предусмотренных частями 20, 21 ст. 9 Федерального закона №69-ФЗ, не имелось, 05.03.2013 года прокуратурой республики министру транспорта и дорожного хозяйства РС(Я) объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, во исполнение которого график проверок отменен.

Также прокуратурой республики вскрыт факт неправомерного делегирования органом власти своих контрольных полномочий юридическому лицу.

В частности, в ходе проверки Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики РС(Я) установлено, что пунктом 2 Устава Государственного казенного учреждения «Служба в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики РС(Я)» указанное учреждение незаконно наделено полномочиями по осуществлению государственного контроля в области лицензирования розничной продажи алкогольной продукции. В результате чего на протяжении 3 месяцев сотрудники учреждения неправомерно проводили мероприятия по лицензионному контролю от лица министерства. По выявленным нарушениям в адрес министра сельского хозяйства и продовольственной политики РС(Я) 15.04.2013 года внесено представление об устранении нарушений, по результатам рассмотрения которого начата работа по ликвидации учреждения.

Также прокурорскими проверками установлены административные барьеры, связанные с необоснованным привлечением субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности. К примеру, в ходе плановой проверки прокуратурой республики установлено, что постановлением заместителя начальника отдела иммиграционного контроля УФМС по РС(Я) №256/12 от 13.02.2012 года ООО «ЛГ Интернэшнл» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 ст. 18.15 КоАП РФ и привлечено к штрафу в размере 400 000 рублей за непредоставление уведомлений об исполнении обязательств по выплате заработной платы высококвалифицированному специалисту. Между тем, часть 3 ст. 18.15 КоАП РФ предусматривает ответственность за неуведомление уполномоченных органов о привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства. По выявленным нарушениям прокуратурой республики 13.03.2013 года в адрес руководителя УФМС по РС(Я) внесено представление, которое по результатам рассмотрения признано обоснованным и удовлетворено, 2 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Пресс-служба прокуратуры республикиhttp://procrf.ru/news/156471-proverki-yuridicheskih-lits-i.html

---