03.04.2013 Для проведения оценки соответствия частными экспертными организациями принято Постановление Правительства РФ от 07.04.2009 г. № 304, которым утверждены «Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска». А в соответствии с Административным регламентом по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (приказ МЧС РФ от 28 июня 2012 г. №375) предприятия, учреждения, организации (далее организации) освобождаются от проверок органов Государственного пожарного надзора (далее ГПН) на 3 года, если по результатам экспертизы и в соответствии с указанными правилами объект соответствует требованиям пожарной безопасности (далее ТПБ). А с учетом установленного 3-летнего периода между плановыми проверками инспектор может не контролировать организацию 6 лет. Первый опыт оказался положительным. Институт «Независимой оценки пожарного риска» (далее НОР) прошел проверку временем и доказал свою полезность. В результате его использования вместе с «Расчетом пожарного риска» и применением дополнительных противопожарных мероприятий многие объекты экономики и социальной сферы получили на длительный срок отсрочку от проведения проверок органами ГПН. Однако, несмотря на огромные потребности экономики в пожарно-профилактических услугах, институт НОР не стал широко востребованным.
Содержание проверок органов ГПН и современные задачи
В содержание проверок, осуществляемых органами ГПН, входит, как минимум, две составляющие. Первая - это выявление всех имеющихся НТПБ на момент проверки. И вторая - это правовое воздействие на ответственных лиц. Вторая составляющая - это, без сомнений, государственная функция. А вот первая составляющая - «выявление всех имеющихся НТПБ на момент проверки» - фактически является оценкой состояния, т.е. экспертизой. Очевидно, что такая экспертная работа не являются функцией государства. Поэтому функция: «государственный пожарный надзор» не может быть одной из форм оценки соответствия ТПБ, как это ошибочно закреплено в ст. 144 Федерального закона РФ от 22 июля 2008 г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее ФЗ-123). И эта ст. 144 не может быть истолкована в том смысле, что организации могут выбирать себе проверяющего: либо государственного инспектора, либо частного эксперта. Государство всегда было, есть и будет «проверяющим». Освобождение органами ГПН от проверок организаций по программе НОР - это выполнение задачи: уменьшение государства в системе ОПБ. А совсем не программа по выбору себе проверяющего. У функции «государственный пожарный надзор» другая задача.
В сложившейся практике самым слабым звеном является качество экспертных работ. Общеизвестно, что инспектор выявляет 1/51/6 от фактически имеющихся на момент проверки НТПБ. Это объективный фактор.
И самое главное - это вопрос ответственности за пожарную безопасность. Коль скоро инспектор выполняет экспертные работы, то и ответственность он несет за пожары как эксперт. Когда государственные пожарные инспекторы сами выявляют нарушения требований ПБ, формируется ложное представление у руководителей и предпринимателей, что ничего дополнительного к тому, что написал государственный инспектор, предпринимать не надо. Однако это не так. Дело в том, что «мимолетные» проверки органов ГПН не эффективны. Чтобы разобраться в сложных вопросах, необходимо иметь гораздо больше времени, чем отводится для проверки пожарному инспектору.
Почему негосударственные экспертные работы стали функциями органов ГПН? Уже обращалось внимание специалистов, что разгосударствление правоотношений в системе ПБ страны не произошло с 1992 г. Поэтому до настоящего времени действует философия советской «единой фабрики» (ж. «Пожаровзрывобезопасность», 2010, №11, стр. 8). Обратимся к законодательству и руководящим документам органов ГПН, чтобы получить ответ на два вопроса. Первый: «Обязывают ли нормы права органы ГПН выявлять все имеющиеся на момент проверки НТПБ?». В Положении о Федеральном государственном пожарном надзоре написали: органы ГПН осуществляют деятельность, направленную на выявление нарушений требований пожарной безопасности; инспекторы выдают предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности. В Административном регламенте по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (МЧС) установлено, что должностные лица органов ГПН обязаны исполнять полномочия по выявлению нарушений требований пожарной безопасности. Теперь надо ответить на второй вопрос: «Обязывают ли нормы права организации самим выявлять все имеющиеся НТПБ и самим не допускать нарушения всех установленных ТПБ?». В Федеральном законе №69-ФЗ от 21.12.94 г. «О пожарной безопасности» (далее ФЗ-69) записано, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Но всем известно, что 99% требований не относится напрямую лично к руководителю, а является обязанностью работников предприятия. Поэтому такая юридическая формулировка не обязывает руководителя «не допускать» нарушений другими и «выявлять нарушения, допущенные» другими. И в Правилах противопожарного режима в РФ не установлены эти обязанности руководителя «не допускать» и «выявлять». Так что же получается? Руководители предприятий и организаций не обязаны выявлять НТПБ, а инспектор обязан.
Органы ГПН должны сказать предприятиям и организациям: «Сами без нас не допускайте нарушений требований пожарной безопасности. Сами без нас выявляйте допущенные нарушения. Вне зависимости, придем ли мы для контроля или не придем. Это ваши обязанности, а не наши».
Учитывая сказанное, необходимо из содержания проверок органов ГПН исключить экспертные работы по выявлению при проверках организаций «всех имеющихся на момент проверки НТПБ». Тогда встает вопрос: «А кто должен выявлять НТПБ?»
В каждой организации должна быть «система управления пожарной безопасностью»
Мы говорили о том, что в ФЗ-69 записано, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Противоречие, как уже было сказано выше, в том, что 99% требований не относятся напрямую лично к руководителю, а являются обязанностью работников предприятия. Поэтому руководитель не может лично их ни нарушить, ни соблюсти. Известно, что система ПБ состоит, как минимум, из 1 200 параметров. Значит, мест, где могут быть нарушены (мест, где должны соблюдаться) ТПБ, - миллионы. А контроль за миллионами этих мест один руководитель не может лично осуществить. Почему тогда в законе записано «руководитель обязан соблюдать»? Установлено, что руководитель организации осуществляет непосредственное руководство системой пожарной безопасности. Но законодательством не определено, что такое система пожарной безопасности. Тогда чем руководить? Более того, указано, что в эту систему входит «комплекс организационно-технических мероприятий». Но ни в одном руководящем или правовом документе либо методичке вы не найдете квалифицированных и современных пояснений: «Что такое «организационно-технические мероприятия?» А руководителю надо разрабатывать такие мероприятия, а инспектору их надо контролировать. Т.е. разрабатывать и контролировать то, что никто не знает.
Правила противопожарного режима в РФ установили, что руководитель организации назначает лицо, ответственное за пожарную безопасность, которое должно «обеспечить соблюдение требований...». Возникают вопросы: зачем назначать лицо, «ответственное за пожарную безопасность», если руководитель за это уже отвечает? И почему руководитель сам не может «обеспечить соблюдение требований...», а назначает себе дублера?
Далее мы видим, что должны назначаться так называемые «ответственные лица» за ОПБ или проведение отдельных работ. Обратим внимание, что должностные лица: руководители линейных и функциональных структурных подразделений - это и есть ответственные лица. И тогда зачем назначать еще группу ответственных лиц? Тем самым создавать параллельную систему управления из т.н. «ответственных лиц». Статус и порядок назначения которых не определен, а полномочия не установлены. А значит, и юридическая ответственность не может наступить. Соответственно эта параллельная структура не будет работать и не работает.
В 100 ТПБ из 500, имеющихся в Правилах противопожарного режима в РФ, записано, что руководитель должен:
сообщать подразделениям пожарной охраны данные об опасных (взрывоопасных) сильнодействующих ядовитых веществах;
обеспечить наличие планов эвакуации людей при пожаре;
обеспечить наличие табличек с номером телефона;
обеспечить наличие исправных электрических фонарей;
обеспечить объект огнетушителями;
обеспечить своевременную очистку от горючих отходов, мусора и тары;
осуществить проверку и ремонт печей и котельных;
обеспечить проведение очистки дымоходов и печей от сажи;
обеспечить исправность клапанов мусоропроводов.
Возникает вопрос, если в 100 требованиях записано, что за них отвечает руководитель, то кто отвечает за остальные 400 ТПБ, имеющихся в Правилах противопожарного режима в РФ?
Возьмем руководящие документы органов ГПН. В Административном регламенте по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (МЧС) сказано, что при проверке организаций решения надо принимать «...с учетом разграничения ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности по каждому ... должностному лицу». Однако документа, который разграничивает ответственность и полномочия должностных лиц за обеспечение ПБ «внутри» организации, нет. Никакого пожарно-технического смысла не заложено в слова: «проверить правила поведения людей», «проверить порядок организации производства» (ст. 43 регламента).
Обратили внимание, как много противоречий? И все они относятся к управленческим функциям руководителя и к организации управления предприятием в целом. Мы видим, что в вопросах проверки «внутренних» управленческих процессов на предприятии органы ГПН проявляют непоследовательность. И главное, что нормами права для объектов экономики и социальной сферы не установлена система, которая «не допускает НТПБ», и не установлена система, «выявляющая допущенные НТПБ». Почему государство не требует обеспечивать ПБ через существующую и действующую в организации, на территории, в отрасли систему их управления? Ведь организация производства, обеспечение качества, безопасности, экологии и др. полезных вещей осуществляется и реализуется через соответствующую систему управления.
Почему в других государственных надзорных структурах безопасность обеспечивается через стандарты, регулирующие «управленческие процессы внутри организации»? Например, промышленной безопасностью: ГОСТ Р 12.0.007-2009 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию». И только ПБ, как мы видели, осуществляется не через систему. Может быть, ПБ - это что-то примитивное, не требующее сложных методов управления? Но ПБ - это государственное, муниципальное, отраслевое и корпоративное управление. Это и управление производственными технологиями и технологиями проектирования. Это и дисциплина общественного поведения, и дисциплина труда, и организованность. Это и финансовая дисциплина, включая оценку экономической эффективности. ПБ -это часть производства, это часть экономики и часть нашей жизни. А жизнь примитивными методами не урегулируешь. Государство установило обязанности «что соблюдать», но неправильно установило обязанности «как соблюдать». И тем самым создало управленческий хаос, приводящий к «пожарному» беспорядку.
Поэтому на каждом предприятии, в каждой организации должна быть «Система управления пожарной безопасностью» (далее СУПБ). Противопожарное законодательство должно регулировать процессы управления обеспечением пожарной безопасности «внутри» организации. СУПБ должна быть объектом правового и технического нормирования.
В настоящее время возведенные и сданные в эксплуатацию здания и сооружения подлежат проверке органами ГПН только через 3 года. При принятии такого решения имелось в виду, что новое здание не имеет НТПБ и что там проверять нечего. Но это принципиальная ошибка властей. Дело в том, что при принятии решения об отсрочке мероприятий по контролю на 3 года верх взяли экономико-либеральные структуры.
ПБ вновь построенного и еще не эксплуатируемого здания и ПБ эксплуатируемого здания - это разные вещи. ПБ построенного здания выражается в противопожарных инженерно-технических и противопожарных архитектурно-конструктивных (объемно-планировочных) системах и средствах. А ПБ эксплуатируемого здания, кроме перечисленного, включает и противопожарный режим, и СУПБ. А без противопожарного режима, который реализуется через СУПБ, ПБ не обеспечишь. Это очевидно. Поэтому в организациях-пользователях вводимых в эксплуатацию зданий должны быть сформированы СУПБ. И в целях ограничения административных барьеров и уменьшения объемов государственного контроля представляется целесообразным ввести сертификацию СУПБ организаций-пользователей сдаваемых в эксплуатацию зданий и сооружений.
Отсутствие в организации СУПБ - это угроза возникновения пожара, это угроза причинения вреда.
Теория пожарной безопасности уже много лет пытается понять физику вопроса «угроза пожара». Т.е. понять, предугадать и предвидеть тот момент, когда совпадает несколько неких явлений и процессов, приводящих к возникновению неконтролируемого горения. И определить, какие нарушения требований пожарной безопасности создают угрозу возникновения пожара. Мы не знаем, поймет ли это наука. Но многие согласятся с утверждением, что угроза пожара - это когда в организации не занимаются своей ПБ. И там существует пожарный бардак и хаос. В конце концов, наступает и тот «момент», и те некие «явления и процессы», приводящие к пожару. Поэтому отсутствие на предприятии и в организации СУПБ - это и есть угроза возникновения пожара. Представляется целесообразным закрепить как техническую норму, что «отсутствие в организации СУПБ - это угроза возникновения пожара, это угроза причинения вреда».
Пожарно-профилактические работы
При рассмотрении вопроса, почему НОР недостаточно востребован, был сделан вывод о том, что для обеспечения ПБ необходимы положительные воздействия на управленческие процессы ОПБ и более длительные контрольные мероприятия, чем НОР. А что может быть положительным воздействием и «более длительным контрольным мероприятием»? По нашему мнению, это «пожарно-профилактическая работа» (далее ППР). ППР - это специальный вид работ, осуществляемый в организации по «недопущению и выявлению НТПБ и их устранению», по разработке противопожарных мероприятий и др. Мы пока не приводим точного определения. Но скажем, и специалисты легко поймут, о чем речь. Предлагаемая нами профилактическая работа построена на принципах объектовой пожарной охраны МВД, МЧС. Весь более чем 60-летний опыт объектовой пожарной охраны в СССР и новой России показал огромную полезность такой работы. Мы утверждаем, что объектовая пожарная охрана принесла и приносит больше пользы, чем «мимолетные» проверки органов ГПН. Что положительного в ППР? Первое. ППР - это активный и организующий элемент СУПБ. ППР является таким звеном, которое организовывает противопожарную работу руководителей и специалистов без государственных напоминаний и кнутов, чем превращает СУПБ в самоуправляемую систему. Самоуправляемость обеспечивается за счет того, что ППР обязана контролировать, обязана готовить проекты решений и обязана направлять их руководителю. А руководитель обязан принимать решения. Такая система работает без государства.
Второе. ППР - это тот регулятор, который воздействует на весь спектр параметров ПБ, на все 1200 параметров. Третье. ППР, в отличие от НОР, обеспечивает соблюдение противопожарного режима, без которого ПБ не обеспечишь. Четвертое. В задачи ППР входит решение проблем ТПБ «капитального характера». Пятое. ППР может выполнять функции компенсирующего противопожарного мероприятия в тех случаях, когда отдельные из «капитальных» ТПБ не могут быть выполнены. Перечисленные полезные качества ППР делают ее необходимой объектам экономики и социальной сферы. ППР можно еще назвать - «Работа по организации ПБ».
Вывод: пожарно-профилактическая работа - главный элемент «Системы управления пожарной безопасностью» организации.
Объектом государственного пожарного надзора должна быть «система управления пожарной безопасностью» организации
С точки зрения закона
Обратимся к законодательству и руководящим документам органов ГПН. ФЗ-69 говорит, что государственный пожарный надзор -это осуществление проверок деятельности организаций. В Административном регламенте по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (МЧС) в нарушение требования закона о том, что предметом надзора является деятельность организаций по соблюдению, неправильно сформулировано: «предметом надзора является соблюдение требований ... организациями». Исключено коренное (в управленческом смысле) слово «деятельность». В другом месте Административного регламента написали, что предметом проверки является «оценка соответствия деятельности должностных лиц». И далее регламент устанавливает, что во время проведения проверки анализируются правоустанавливающие документы, учредительные документы, приказы, распоряжения о назначении лиц, ответственных за противопожарное состояние, должностные инструкции, техническая документация. Т.е. регламент близок к пониманию, что в этих документах «зарыта» СУПБ. Однако не раскрыл этой системы инспектору. Эти факты говорят о том, что принцип, что объектом государственного надзора организаций должна быть их «Система управления пожарной безопасностью», неявно и слабо все-таки выражен в пожарном законодательстве - «деятельность организаций». Но в руководящих документах этот принцип написан непрофессиональным языком, что затрудняет понимание.
С точки зрения возможностей функции «государственный пожарный надзор» влиять на состояние ПБ
То, что инспектор органов ГПН за период времени, который ему отводится для проверки организации, выявляет незначительную часть имеющихся «видимых» НТПБ «капитального характера», а вопросы противопожарного режима он вообще не решает - это общеизвестные факты.
За основу работы инспектора взят принцип: «то, что глаза успели увидеть». Мы отмечали, что система ПБ состоит, как минимум, из 1200 параметров. А «глаза» инспектора «успевают увидеть», по нашему мнению, только 200 параметров. На остальные 1000 ни прямо, ни косвенно инспектор никакого влияния не оказывает.
Руководящие документы не определяют для инспектора, как, появляясь в организации один раз в три года, решать проблему противопожарного режима. Чтобы влиять на 1200 параметров, на объекте надо находиться гораздо больше времени, чем отводится инспектору. Какой выход? Инспектор должен влиять на все 1200 параметров через СУПБ.
Однако практика работы органов ГПН идет своим 85-летним путем. Этот устаревший путь, когда пришедший на предприятие инспектор первым делом сам визуально осматривает территории, технологические установки, оборудование, агрегаты, здания, сооружения с задачей выявить все имеющиеся НТПБ. Выявленные нарушения включает в предписание. А вопросы противопожарного режима, повторим, вообще не решает. Т.е. объектом надзора являются территория, технологическая установка, оборудование, агрегаты, здания, сооружения. Но не деятельность организаций и не служебная деятельность должностных лиц, как это установлено законодательством. Так и написали в п. 45 Административного регламента по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (МЧС).
А как должно быть? Первое, что должен сделать инспектор, придя в организацию, спросить у руководителя: «Сколько вы (либо специально выделенное должностное лицо) выявили НТПБ? И покажите план их устранения». А только затем пойти и посмотреть на территорию, технологические установки, оборудование, агрегаты, здания, сооружения. Но не с целью оценки соответствия, а с целью убедиться, выявляют или нет. А в акт инспектор включает НТПБ, которые выявил сам. Но сделать специальную запись, что НТПБ, которые есть в организации на момент проверки, им (инспектором) выявлялись, не все. А вот что лично и полностью должен делать инспектор, так это проверить условия эвакуации людей при пожаре. Т.е. если в первом случае «выявлялись не все, а только в том объеме ...», то во втором случае он должен выявить все и включить их в предписание. Объектом надзора для инспектора является и «Система управления пожарной безопасностью», и условия эвакуации людей при пожаре.
Этот путь превращает эксперта-инспектора в инспектора-контролера. И в случае пожара прокуратуре и суду и в голову не придет привлекать к ответственности инспектора как основного виновника, ведь он НТПБ «выявлял не все...». Будет привлечен тот, кто отвечает за «выявление всех НТПБ».
Таким образом, объектом государственного пожарного надзора должна быть «Система управления пожарной безопасностью» организаций.
Сертификация «систем управления пожарной безопасностью» организаций
Сложность формирования СУПБ состоит в том, что на каждом предприятии, в каждой организации своя «архитектура» управления. И именно в эти более 2-х миллионов «разных архитектур управления», в более 2-х миллионов действующих в России юридических лиц надо встроить «технологии управления пожарной безопасностью». Необходимо ввести в практику сертификацию «Систем управления пожарной безопасностью» организаций. За которую несет ответственность орган по сертификации. В этом случае «Сертификат соответствия» инспектор принимает, а организационные мероприятия не поверяет. Далее. Многие заключения НОР включают в свой состав «Расчет пожарного риска». При освобождении организаций от проверок инспектор должен проверить соответствие исходных данных фактическим данным и требованиям правил проведения расчетов пожарного риска. В тех случаях, когда исходными данными является техническое состояние противопожарных инженерно-технических систем (автоматики обнаружения и тушения пожара, дымоудаления, технологической, автоматики эвакуации), тогда инспектор вместо своей проверки технического состояния может использовать сертификацию противопожарных систем. В этом случае «Сертификат соответствия» инспектор принимает, а техническое состояние противопожарных систем не проверяет.
В России действуют экспертные организации, которые достаточно широко осуществляют сертификацию и систем управления, и систем обеспечения безопасности, и систем обеспечения качества. В сотрудничестве с органами ГПН они разработают необходимые методики и успешно проведут сертификацию СУПБ.
Оценка соответствия «Систем управления пожарной безопасностью» организаций, которые претендуют на освобождение от государственных проверок, должна быть поручена органам по сертификации.
В данной статье поставлены задачи, которые требуют значительного времени для их решения. Но, двигаясь в данном направлении, можно добиться огромных результатов в вопросах реального обеспечения пожарной безопасности на объектах, повысить эффективность проверок, при этом не перегружая бизнес излишним контролем.http://www.cleper.ru/articles/description.php?n=300

---