04.03.2013 Замечания и предложения Гринпис России к проекту приказа Минприроды России "Об утверждении Методики инструментального замера площади лесного пожара", размещенному на официальном сайте Минприроды России 28 февраля 2013 года для независимой экспертизы на коррупциогенность

Ссылка на проект: Методика инструментального замера площади лесного пожара

Итоги 2012 года показали, что органы государственной власти Российской Федерации в настоящее время не способны обеспечить конституционное право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в части, касающейся лесных пожаров. Опубликованные в открытых источниках данные институтов Российской Академии наук, в достоверности которых нет оснований сомневаться, свидетельствуют о том, что лесными пожарами было пройдено более одиннадцати миллионов гектаров лесных земель. При этом в официальной статистической отчетности были отражены только 2,05 миллиона гектаров лесных земель, пройденных огнем (по данным Единой межведомственной информационно-статистической системы, ответственным за этот показатель является сотрудник Федерального агенства лесного хозяйства С.В.Золотов). Таким образом, в официальной статистической отчетности за 2012 год было отражено менее одной пятой части от площади лесных земель, пройденных пожарами. Аналогичная ситуация наблюдалась и в прошлые годы.

Ежегодное искажение данных о лесных пожарах в официальной статистической отчетности имеет весьма важное прикладное значение: силы и средства для борьбы с лесными пожарами планируются, в том числе при составлении федерального бюджета на очередной год, исходя из ошибочного предположения о том, что площадь этих пожаров ежегодно составляет порядка полутора-двух миллионов гектаров. Поскольку реальная площадь лесных пожаров ежегодно во много раз превосходит этот показатель, запланированных средств заведомо не хватает, что является важнейшей причиной возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций с лесными пожарами. В частности, именно недостоверность официальной информации о масштабах лесных пожаров стала важнейшей причиной пожарных катастроф в 2010 году в Европейско-Уральской России, в 2011 году - на Дальнем Востоке, в 2012 году - в Центральной Сибири и на Дальнем Востоке.

Методика инструментального замера площади лесного пожара (далее - "Методика") призвана устранить эту проблему или уменьшить ее масштабы, и в конечном итоге обеспечить адекватное реагирование органов государственной власти на чрезвычайные ситуации, связанные с лесными пожарами, и исполнение конституционного права граждан на достоверную информацию об окружающей среде. Таким образом, разработка данной Методики действительно необходима.

Однако, разработанный Рослесхозом и Минприроды России проект Методики содержит ряд важнейших недостатков, которые в большинстве случаев не позволят использовать ее для получения достоверной информации о площадях крупных и катастрофических лесных пожаров. Поскольку именно крупные и катастрофические пожары вносят основной вклад в общую площадь, пройденную пожарами, эти недостатки Методики не позволят сколько-нибудь существенным образом изменить и общую ситуацию с достоверностью лесопожарной информации в масштабах страны.

К важнейшим недостаткам Методики относятся следующие.

1. Необоснованное исключение использования космических снимков при инструментальном замере площади лесного пожара.

Пункт 10 Правил осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 августа 2011 г. № 687 (в соответствии с которым разрабатывается данная Методика), предусматривает обязательное использование при инструментальном замере площади пожара наземных или авиационных средств, но не содержит запрета на использование совместно с ними иных источников информации.

Пункт 3 Методики предусматривает возможность инструментальных замеров площади лесного пожара только наземным (пеший или гужевой обход, объезд на технических средствах) или авиационным (с использованием пилотируемых или беспилотных летательных аппаратов) методами. Возможность использования материалов дистанционного зондирования Земли (космических снимков) Методикой не предусматривается в принципе.

Измерение площадей объектов с использованием космических снимков правомерно считать именно инструментальными замерами. Сенсоры (камеры) MODIS, Landsat и другие, традиционно используемые для дистанционного мониторинга лесных пожаров и определения их площадей, позиционируются изготовителями и операторами оборудования именно как инструменты (instruments), т.е. их использование для определения каких-либо параметров наземных объектов представляет собой именно инструментальные замеры. В любом случае, эти замеры с не меньшим основанием следует считать инструментальными, чем замеры с использованием автономных приемников спутниковой навигации, предусмотренные Методикой. Точность определения положения конкретных объектов или границ при использовании космических снимков с разрешением 5-10 метров сравнима с точностью, достигаемой при использовании приемников спутниковой навигации, или превосходит ее.

Инструментальное измерение площадей крупных и катастрофических лесных пожаров, особенно в труднодоступных лесных районах, в горной или сильно заболоченной местности, при оставшейся численности не офисных работников лесного хозяйства, только наземными методами невозможно. Площади наиболее крупных лесных пожаров, более всего нуждающихся в инструментальном измерении, исчисляются многими десятками, а иногда и сотнями тысяч гектаров, а периметр гарей - сотнями километров. Пеший обход или конный объезд одной такой гари может занять до нескольких недель, особенно с учетом транспортной недоступности большей части кромки (периметра). Проведение обхода или объезда одновременно несколькими группами на разных участках периметра невозможно, т.к. в соответствии с Методикой (пункт 4), "инструментальный замер площади лесного пожара осуществляется комиссионно в присутствии представителя уполномоченного органа". На практике непрерывная работа такой комиссии в лесу в течение нескольких недель невозможна, тем более с учетом ограниченного срока, отводимого на инструментальное измерение.

Использование беспилотных летательных аппаратов практически не решает данную проблему в связи с ограниченным радиусом действия таких аппаратов, применяемых в лесном хозяйстве. Ограниченный радиус действия беспилотных летательных аппаратов означает, что при инструментальном измерении площади катастрофического лесного пожара комиссия, участвующая в измерении, должна будет каким-то образом добраться как минимум до нескольких точек в разных частях периметра гари, то есть совершить почти те же действия, что и при наземном обходе (объезде).

Использование пилотируемых летательных аппаратов для инструментального замера площади лесного пожара, во-первых, может оказаться слишком дорогим (при существующем уровне финансирования лесного хозяйства), во-вторых, может привести к необходимости отвлечения авиационных сил и средств от борьбы с другими лесными пожарами, и в-третьих, может не обеспечить достаточной точности результатов (особенно при использовании малой авиации, не приспособленной специально для нужд аэрофотосъемки).

Обеспечение приемлемой точности определения границ гари (пожара) с использованием пилотируемых летательных аппаратов возможно только при проведении профессиональной аэрофотосъемки с последующем выполнением комплекса картографических работ, связанных с использованием аэрофотоснимков. Возможность проведения аэрофотосъемки в большой степени зависит от погодных условий; с учетом этого, для ее проведения должен предусматриваться значительный период времени. В частности, согласно Руководству по аэрофотосъемочным работам от 30 июня 1986 г. (в действующей редакции), "продолжительность аэрофотосъемочного периода должна быть не менее двух месяцев с продолжительностью съемочного сезона менее пяти месяцев и не менее трех месяцев в районах с продолжительностью съемочного сезона более пяти месяцев, независимо от величины объекта". С учетом того, что Методикой предусматривается проведение инструментального замера площади лесного пожара в течение месяца (а с учетом изложенных ниже дополнительных обстоятельств - 22-26 дней), проведение полноценной аэрофотосъемки с этой целью представляется невозможным. Использование более примитивных методов позиционирования границ гари (пожара) с пилотируемого летательного аппарата неизбежно приведет к неоправданно большим ошибкам.

Учитывая изложенное, в Методике необходимо предусмотреть возможность использования материалов дистанционного зондирования Земли (космических снимков) совместно с наземными или авиационными средствами. С учетом лучших доступных технологий, а также сложившейся в России и в зарубежных странах практики, при проведении инструментальных замеров наиболее крупных пожаров (более пяти тысяч гектаров по предварительным данным информационной системы ИСДМ-Рослесхоз или аналогичным) целесообразно предусмотреть первоначальное картирование границ пожара по космическим снимкам с разрешением 5-10 метров, а при их отсутствии - до 30 метров, с последующей верификацией границ наземными или авиационными средствами.

2. Необоснованно короткий срок, отводимый на инструментальный замер площади лесного пожара.

Согласно пункту 6 Методики, "замеры проводятся в течение одного месяца с момента ликвидации лесного пожара".

При этом сама необходимость инструментального замера площади лесного пожара возникает при наличии неустраняемых противоречий между данными автоматизированной информационной системы и сведениями, представленными уполномоченными органами исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации (пункты 9 и 10 Правил осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 августа 2011 г. № 687). Указанные Правила дают Федеральному агентству лесного хозяйства три рабочих дня на экспертную оценку сведений, представленных уполномоченным органом (пункт 8), и уполномоченному органу субъекта РФ - три дня на объяснение факта несовпадение или уточнение сведений (пункт 9). Таким образом, в зависимости от дня недели, в который были представлены первоначальные сведения, на их оценку и уточнение дается от шести до восьми дней.

С учетом этого, фактически на проведение инструментального замера площади лесного пожара остается от 22 до 26 дней. Это влечет за собой несколько крайне опасных последствий, в том числе:

1. В подавляющем большинстве случаев - необходимость отвлечения значительных сил (работников леса, авиационных и наземных транспортных средств, а также руководителей, входящих в состав комиссии) от иных работ, связанных с обеспечением пожарной безопасности в течение пожароопасного сезона, в том числе непосредственно от тушения лесных пожаров.

2. Невозможность инструментального замера площадей значительного количества пожаров (гарей), особенно крупных, в связи с нехваткой специалистов и техники для проведения множества замеров в течение ограниченного периода времени.

3. Невозможность проведения полноценной аэрофотосъемки для точного определения границ пожара (гари) с учетом действующих нормативов и требований (см. выше).

Учитывая изложенное, необходимо существенно увеличить отводимый Методикой срок на проведение инструментальных замеров площадей лесных пожаров. Целесообразно предусмотреть возможность проведения таких замеров до окончания бесснежного периода того года, в течение которого произошли пожары, площадь которых измеряется.

3. Необязательность инструментального замера площадей пожаров, приведших к наибольшим расхождениям между данными субъекта РФ и автоматизированной информационной системы.

Согласно пункту 5 Методики, "для проведения инструментальных замеров площадей лесных пожаров подбираются площади лесных пожаров с наибольшей разницей величины площади ликвидации лесного пожара между данными уполномоченного органа и автоматизированной информационной системы Федерального агентства лесного хозяйства, или зарегистрированным автоматизированной информационной системой Федерального агентства лесного хозяйства, но отсутствующим в данных, представленных уполномоченным органом".

Это позволяет произвольным образом выбирать для инструментального замера или пожары, которые дали наибольшее расхождение по площадям, или пожары, не вошедшие в отчетность субъекта РФ (в том числе, возможно, пожары совсем малой площади). В первом случае инструментальные замеры могут подтвердить сокрытие очень больших площадей, пройденных огнем; во втором случае, при выборе не вошедших в отчетность пожаров малой площади, инструментальные замеры могут показать лишь небольшие расхождения как по числу, так и по площади лесных пожаров. Результаты проверки, соответственно, в первом и втором случаях окажутся принципиально различными.

Выбор между этими вариантами может происходить, например, на основе неформальных договоренностей между заинтересованными сторонами (руководителями комиссии Федерального агентства лесного хозяйства и должностными лицами проверяемого субъекта Российской Федерации), или на основе принципа минимизации работы проверяющих (с выбором пожаров незначительной площади). Фактически такой подход позволяет при определенных условиях не производить инструментальный замер площадей лесных пожаров, приведших к наибольшим расхождениям между данными субъекта РФ и автоматизированной информационной системы, или нанесших самый большой ущерб лесам и иным объектам или территориям. С учетом того, что решение о выборе пожаров для проведения инструментального замера площади фактически оставляется на усмотрение проверяющих и проверяемых, этот недостаток Методики потенциально обладает очень высокой коррупциогенностью.

Учитывая изложенное, необходимо предусмотреть в Методике обязательность инструментального замера тех пожаров, по которым возникли наибольшие расхождения между данными автоматизированной системы и сведениями, представленными уполномоченными органами субъекта Российской Федерации.


4 марта 2013 года

Руководитель лесного отдела Гринпис России А.Ю.Ярошенкоhttp://www.forestforum.ru/viewtopic.php?t=14263

---