20.02.2013 Катастрофические лесные пожары почти всегда являются результатом совместных усилий природы и человека. Природа обеспечивает условия, при которых даже малые загорания могут стать большими пожарами и охватить огромные площади леса - продолжительные периоды сухой, жаркой и ветреной погоды. От человека зависит, сколько будет этих загораний (поскольку именно человек является главным, а часто и единственным, их источником), и получится ли организовать эффективную борьбу с этими пожарами до того, как они приобретут катастрофические масштабы. Если избежать катастрофических лесных пожаров не удалось, то их завершение уже мало зависит от человека - остается лишь спасать от огня людей и наиболее важные объекты, и ждать дождей, позволяющих вернуть ситуацию под контроль.

Достоверно предсказать уровень пожарной опасности по погодным условиям на несколько месяцев вперед невозможно. Теоретически может оказаться так, что погодные условия пожароопасного сезона не будут способствовать массовому распространению лесных пожаров. Но есть несколько обстоятельств, которые не позволяют расслабляться. Во-первых, наша страна большая, и практически каждый год где-нибудь непременно случается продолжительная засуха, даже если остальные регионы нещадно поливают дожди. Во-вторых, климат Земли явственно меняется, и последние двадцать лет характеризуются обилием экстремальных погодных явлений, в том числе способствующих развитию катастрофических пожаров - чрезвычайных засух, запредельной жары, сильных ветров. В-третьих, даже если исходить из повторяемости особо пожароопасных лет в прошлом, риск того, что нынешний год окажется особо опасным, слишком велик, чтобы им можно было пренебречь.

Так что можно почти с уверенностью ожидать, что в течение пожароопасного периода 2013 года хотя бы в каких-то регионах нашей страны сложатся погодные условия, способствующие развитию катастрофических лесных пожаров. С достаточно большой вероятностью - исходя из прошлых лет, ее можно оценить в 30-40 процентов - такие условия сложатся в наиболее густонаселенных регионах Средней полосы или Северо-запада Европейской России.

Остается понять, каковы риски, зависящие от человека - то есть какова вероятность того, что при погодных условиях, способствующих возникновению катастрофических лесных пожаров, эти пожары в действительности случатся. Есть несколько важнейших обстоятельств, которые позволяют утверждать, что очередная пожарная катастрофа в наших лесах, если ей будут способствовать погодные условия, в 2013 году практически неизбежна. Вот эти обстоятельства.

Тотальная лесопожарная ложь

Для того, чтобы эффективно противостоять тому или иному бедствию, необходимо хотя бы приблизительно знать его реальные масштабы, и представлять, как оно развивается. В масштабах страны и многих наиболее пожароопасных регионов такой информации просто нет - не потому, что отсутствуют достоверные ее источники, а потому, что по пути "наверх", к лицам, принимающим важные решения, эта информация многократно искажается и перевирается с целью создания радужной картинки относительного благополучия. Надо признать, что этих самых лиц, вплоть до высшего руководства страны, такая ситуация вполне устраивает. В результате получается, например, что реальная площадь лесных земель, пройденных огнем в 2012 году, превышает 11 миллионов гектаров - а в официальную статистическую отчетность попадают лишь 2,1 миллиона гектаров; масштабы лесных пожаров требуют введения ЧС регионального уровня как минимум в одиннадцати субъектах РФ (что автоматически должно вести к введению ЧС федерального уровня с соответствующим изменением расходных обязательств тех, кто отвечает за борьбу с пожарами) - а ЧС вводится только в одном субъекте РФ, а на межрегиональном или федеральном уровне не вводится вовсе.

Тотальная ложь затрагивает не только итоговую, но и оперативную отчетность о лесных пожарах (вся система отчетности выстроена таким образом, что каждая бумажка в ней должна соответствовать остальным - поэтому для того, чтобы получить "успокаивающие" данные о масштабах пожаров по итогам сезона, необходимо искажать отчетность с самого его начала). Искажение оперативной отчетности означает, в частности, что лица, принимающие важные решения на региональном или федеральном уровнях, не имеют не только достоверной информации о масштабах пожаров, но и своевременной информации об их нарастании и о связанных с ними угрозах.

Тотальная лесопожарная ложь является первоисточником большинства других проблем в сфере борьбы с лесными пожарами. Основные проблемы, связанные с ложью, можно объединить в три большие группы:

а) отсутствие адекватных решений, направленных на охрану лесов от пожаров, на уровне государства, поскольку государство просто не имеет реального представления о том, где и сколько у него горит и как ситуация меняется по годам;

б) отсутствие своевременных решений, направленных на оперативное выделение дополнительных ресурсов для борьбы с лесными пожарами в наиболее горящих регионах, и для защиты от этих пожаров населения, поскольку информация, на основе которой должны приниматься эти решения, поступает "наверх" несвоевременно или не поступает вовсе;

в) частое отсутствие адекватных мер по борьбе с конкретными пожарами, особенно на удаленных территориях, поскольку такие пожары оказывается гораздо проще скрыть (не отразить в отчетности), чем всерьез тушить.

Исправить ситуацию с лесопожарной ложью до начала пожароопасного сезона 2013 года уже не представляется возможным, поскольку совершенно очевидно, что эта ситуация вполне устраивает руководителей государства и его правоохранительные органы. Соответственно, первопричина большинства проблем в сфере охраны лесов от пожаров в нынешнем году в полной мере сохранится.

На практике это означает, что во многих наиболее пожароопасных регионах руководители, отвечающие за борьбу с лесными пожарами, первым делом будут пытаться скрыть информацию о масштабах пожаров и о связанных с ними угрозах, чтобы не беспокоить более высокое начальство и не навлекать на себя его гнев. В итоге важнейшие решения, необходимые для эффективной борьбы с крупномасштабными пожарами (о введении ЧС соответствующего уровня, о переброске дополнительных сил, о выделении дополнительных средств) будут приниматься или с большой задержкой, когда они уже не смогут принести должного эффекта, или не будут приниматься вовсе.

Массовое бесконтрольное выжигание сухой травы

Важнейшим источником пожаров в лесах и на торфяниках являются палы сухой травы, стерни и тростника на примыкающих безлесных землях. Официальный государственный учет палов сухой травянистой растительности в нашей стране не ведется (согласно приказу МЧС от 21 ноября 2008 г. № 714 "Об утверждении Порядка учета пожаров и их последствий"), поэтому точная доля лесных и торфяных пожаров, возникающих от травяных палов, неизвестна. Оценочно, от травяных палов в течение года возникает не менее, чем 30-40 процентов лесных пожаров, и не менее 80% торфяных; в первом полугодии травяные палы являются главной причиной возникновения лесных пожаров.

До последнего времени органы государственной власти и органы местного самоуправления Российской Федерации не только не противодействовали массовому выжиганию сухой травы, но и активно в нем участвовали. В частности, до 2011 года включительно Рослесхоз устанавливал своими приказами требования по проведению так называемых "контролируемых" выжиганий сухой растительности на площади около 2,3 миллиона гектаров в год; примерно такие же требования установлены большинством лесных планов субъектов Российской Федерации. Якобы "контролируемые" выжигания широко практикуются органами местного самоуправления и разнообразными муниципальными организациями, а также сельхозпредприятиями, фермерами и просто жителями сельских населенных пунктов. Оценочно, около половины палов сухой травянистой растительности (т.е. порядка 20-25 миллионов гектаров ежегодно) представляет собой так называемые "контролируемые" выжигания. При таких больших площадях обеспечить реальный контроль за выжиганием невозможно (силами всех имеющихся в стране пожарных, работников леса и сколько-нибудь подготовленных добровольцев теоретически можно было бы обеспечить безопасность контролируемых выжиганий на примерно в десять раз меньшей площади). В результате подавляющее большинство палов сухой травы, начинающихся как "контролируемые", в дальнейшем распространяются совершенно бесконтрольно на огромные площади, часто переходя на леса, торфяники, населенные пункты и объекты инфраструктуры.

Вторая половина палов сухой травянистой растительности приходится на палы, которые изначально никто не планирует контролировать - поджоги сухой травы из хулиганских побуждений или по неосторожности. "Контролируемые" палы в значительной степени служат рекламой и пропагандой выжигания сухой травы в целом, и тем самым способствуют массовому распространению заведомо бесконтрольных выжиганий. Ясного запрета на выжигание сухой травы в действующем законодательстве нет. Правила пожарной безопасности в лесах в действующей редакции запрещают выжигание сухой травы на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной в полметра и более - но травяные палы могут распространяться на огромные площади, и запрет на них только на "непосредственно примыкающих к лесу" участках не помогает. Сжигание стерни, пожнивных остатков и разведение костров на полях раньше прямо запрещалось Правилами пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03), но эти Правила были отменены приказом МЧС от 31 мая 2012 г. № 306, а в пришедшем им на смену Техническом регламенте о требованиях пожарной безопасности такого запрета нет. В ряде других законов и правил есть ограничения на выжигание сухой травы, но они, как правило, на практике не рассматриваются как запреты.

Особенности 2012 года (относительно влажное лето в густонаселенных регионах Европейско-Уральской России и некоторых районах юга Сибири и Дальнего Востока, а также прогрессирующее вымирание сельского хозяйства) привели к накоплению большого количества сухой травы и бурьяна. Более того - значительные запасы травы, вполне достаточные для быстрого распространения огня, накопились в лесах, погибших от пожаров, ураганов и массового размножения короеда за последние три-четыре года, и в основном до сих пор не расчищенных от мертвой древесины. В результате этого риски, связанные с палами сухой травы весной и в начале лета 2013 года, чрезвычайно высоки (намного выше, чем в предыдущие годы).

Хроническая нехватка кадров и средств для охраны лесов от пожаров

Введение Лесного кодекса 2006 года привело к разрушению экономических основ существования лесного хозяйства, и фактически превратило лесное хозяйство из условно-самодостаточной отрасли экономики в заведомо дотационную, полностью зависящую от бюджетного финансирования. Существовавшая ранее система позволяла содержать основной штат работников лесного хозяйства (который при необходимости мог быть практически полностью привлечен к борьбе с лесными пожарами, и обеспечивать эту борьбу наиболее профессиональным образом) за счет собственных средств лесохозяйственных организаций, зарабатываемых лесохозяйственной деятельностью. За счет этих же собственных средств приобреталась и содержалась основная часть лесопожарной техники и оборудования.

Лесной кодекс 2006 года такой возможности не подразумевает в принципе. Лесничества и лесопожарные организации представляют собой государственные органы или учреждения, целиком зависящие от бюджетного финансирования (по крайней мере, по закону). Организации, выполняющие работы по охране, защите и воспроизводству лесов (остатки лесхозов и их аналоги) являются лишь временными подрядчиками, которые могут выиграть торги на производство соответствующих работ сроком не более чем на год. По закону они отвечают лишь за результаты конкретных мероприятий, выполняемых в течение этого года, но не за состояние лесов в целом и не за долгосрочные результаты своей деятельности. В такой ситуации у них нет ни сколько-нибудь ясных перспектив, ни возможности сколько-нибудь заметно развиваться за счет собственной хозяйственной деятельности.

В результате этих реформ количество людей, занятых в лесном хозяйстве в целом, за последнее десятилетие сократилось примерно вчетверо, а количество людей, чьи должностные обязанности связаны с охраной лесов - примерно вшестеро. Ситуация усугубляется тем, что основная часть рабочего времени сотрудников лесничеств и органов управления лесами тратится не на реальную работу с лесом, а на поддержание отраслевого бумагооборота.

Сохранившейся численности работников лесного хозяйства хватает для того, чтобы справляться с загораниями в лесах и лесными пожарами при малой и средней пожарной опасности в лесах (I - III классы пожарной опасности по условиям погоды), когда пожары в лесничествах единичны и распространяются относительно медленно. При высокой, и тем более при чрезвычайной пожарной опасности в лесах (IV - V классы), когда пожаров становится много и они начинают распространяться очень быстро, сохранившейся численности работников лесного хозяйства заведомо не хватает для того, чтобы ликвидировать пожары на ранних стадиях и в целом удерживать ситуацию под контролем.

Теоретически эта проблема должна решаться за счет средств лесных субвенций из федерального бюджета, выделяемых на борьбу с лесными пожарами. Согласно статье 83 Лесного кодекса и утвержденной Правительством РФ "Методике распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений", размер этих субвенций должен соответствовать нормативной потребности в расчете на гектар эксплуатационных и защитных лесов. Фактически же размер субвенций определяется по остаточному принципу в процессе принятия закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Нормативные и фактические размеры финансирования работ по охране лесов от пожаров могут различаться в несколько раз.

В частности, решением Центрального районного суда г. Читы от 25 октября 2012 года по делу № 2-5898-12 (это пока единственное такое решение, вступившее в законную силу) установлено, что рассчетная потребность в средствах на охрану лесов от пожаров по Забайкальскому краю на 2012 - 2014 г.г. превышает утвержденную Рослесхозом в 3,6 раза, а в средствах на проведение мониторинга пожарной опасности в лесах - в 4,4 раза. Совершенно очевидно, что при такой разнице между расчетной потребностью и фактически выделяемыми средствами невозможно организовать ни эффективную охрану лесов от пожаров, ни достаточный мониторинг пожарной опасности в лесах. Примерно такая же ситуация наблюдается и в других пожароопасных регионах - в частности, уже принято аналогичное судебное решение, пока не вступившее в законную силу, по Республике Бурятия.

Кроме того, существует значительная задолженность субъектов РФ перед организациями, принимавшими участие в борьбе с лесными пожарами в прошлые годы - официально она оценивается в настоящее время примерно в 1,6 млрд. рублей, но это лишь по тем затратам, которые были официально признаны и не компенсированы. Эту задолженность предстоит компенсировать в 2013 году, что дополнительно сократит средства, доступные для борьбы с лесными пожарами.

Следует учитывать и тот факт, что реальная борьба с лесными пожарами обеспечивается главным образом организациями и предприятиями лесного сектора, но основные решения об увеличении бюджетного финансирования по итогам катастрофических пожарных лет принимаются в пользу МЧС - на реальной ситуации с охраной лесов от пожаров эти решения практически никак не сказываются.

С учетом этого, можно с уверенностью утверждать, что в 2013 году сил и средств на борьбу с лесными пожарами будет снова катастрофически не хватать. В большинстве регионов имеющихся сил и средств хватит лишь на то, чтобы удерживать ситуацию под контролем при низкой и средней пожарной опасности по погодным условиям. Продолжительные (10-15 дней и более) периоды высокой и тем более чрезвычайной пожарной опасности в большинстве регионов практически с гарантией будут приводить к развитию катастрофических лесных пожаров.

Какие меры нужно принять для снижения рисков и ущерба от катастрофических пожаров

Поскольку начало пожароопасного сезона в лесах неумолимо приближается, принимать какие-либо системные меры, которые могли бы дать результат в 2013 году, в основном уже поздно. Однако, некоторые экстренные меры все еще могут если не предотвратить, то хотя бы существенно уменьшить масштабы будущих катастрофических пожаров, и заметно снизить причиняемый ими ущерб. К числу наиболее важных мер относятся следующие.

1. Максимально возможное исключение практики выжигания сухой травянистой растительности. "Контролируемые палы", организуемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями и вообще всеми теми, чью деятельность государство может контролировать, должны проводиться только при крайней необходимости и только при условии принятия мер, исключающих возможность бесконтрольного распространения огня (то есть при обязательном присутствии сил пожарной охраны в течение всего срока выжигания, и при обязательной опашке выжигаемой площади по всему контуру). Фактически это означает, что площади "контролируемых выжиганий" в масштабах страны должны быть сокращены как минимум в 15-20 раз, в основном за счет земель сельхозназначения и населенных пунктов. Одновременно с этим, уполномоченные государственные органы (МВД, МЧС и др.) должны обеспечить максимально интенсивный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности на природных территориях в периоды максимальной горимости сухой травы. Федеральным органам государственной власти, отвечающим за лесное и сельское хозяйство (МПР, Минсельхозу, Рослесхозу), а также органам государственной власти субъектов РФ, необходимо до начала сезона массовых травяных палов провести мощную агитационно-разъяснительную кампанию против практики выжигания сухой травы.

2. Жесткие меры против лесопожарной лжи, в частности - создание прецедентов применения статьи 237 УК РФ в связи с сокрытием данных о лесных пожарах. Статья 237 Уголовного кодекса РФ предусматривает серьезное наказание за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (к числу таких обстоятельств безусловно относятся и лесные пожары сами по себе, и вызываемое ими сильное задымление) - до пяти лет лишения свободы. Однако, на практике эта статья в отношении пожаров на природных территориях вообще не применяется, что способствует разрастанию и процветанию лесопожарной лжи - в результате многим чиновникам оказывается проще скрыть пожары, чем принимать реальные меры по их тушению. Для искоренения этой практики было бы достаточно возбуждения хотя бы нескольких уголовных дел в отношении высокопоставленных чиновников, допустивших максимальное искажение данных о лесных пожарах и причиненном ущербе. В частности, предметом расследования должен стать тот факт, что по данным Российской Академии наук площадь лесных земель, пройденных пожарами 2012 года, превысила одиннадцать миллионов гектаров, а в официальную отчетность попало лишь чуть больше двух миллионов. Кроме того, предметом расследования должен стать тот факт, что по данным председателя Правительства РФ Д.А.Медведева, по состоянию на 27 июля 2012 года ситуацию с лесными пожарами можно было назвать чрезвычайной в 11 регионах, а ЧС регионального уровня в связи с крупными природными пожарами, по данным МЧС, была введена лишь одна. Необходимо также экстренное расследование первых же случаев явного и целенаправленного сокрытия информации о крупных лесных и торфяных пожарах в 2013 году.

3. Жесткий контроль (со стороны как органов государственной власти, так и гражданского общества) за своевременностью введения ЧС межрегионального и федерального характера в связи с лесными пожарами. Введение ЧС этого уровня подразумевает принципиальную перестройку работы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) с максимальным использованием ее сил для ликвидации ЧС с лесными пожарами, что позволяет решить часть вышеперечисленных проблем, связанных с нехваткой сил и средств. Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 376 определены достаточно четкие правила введения таких ЧС, но эти правила практически никогда не выполняются - отчасти из-за лесопожарной лжи, отчасти из-за неэффективной работы Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. Необходимо добиться, чтобы эта самая Правительственная комиссия принимала своевременные решения о введении ЧС межрегионального или федерального уровня во всех случаях, предусмотренных вышеупомянутым правительственным постановлением. В случае, если Правительственная комиссия с этой своей функцией не справится, ЧС необходимого уровня может быть введена указом Президента РФ, как это было сделано в связи с катастрофическими лесными пожарами 2010 года.

20 февраля 2013 года

Алексей Ярошенко, руководитель лесного отдела Гринпис России

 * * * * *

Очередной сезон пожаров на природных территориях в нашей стране практически начался - уже вовсю горят тростники в низовьях Волги и местами, также в южных регионах Европейской России, сухая трава. Палы сухой травы, стерни и тростника являются одним из главных источников лесных и торфяных пожаров, а в первом полугодии - главным источником. Травяные палы играли решающую роль в возникновении и распространении катастрофических лесоторфяных пожаров последних лет. Чтобы попытаться избежать пожарной катастрофы в лесах в 2013 году, Гринпис России в настоящее время собирает подписи граждан под обращением к Президенту РФ о необходимости срочных мер по борьбе с практикой массового выжигания сухой травянистой растительности. Если вы еще не поставили свою подпись под этим обращением, но согласны с необходимостью введения однозначного запрета на выжигание сухой травы - пожалуйста, не забудьте это сделать. Подписать обращение в электронной форме можно здесь: www.vsegorit.ru

http://www.forestforum.ru/viewtopic.php?t=14156

---